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Sentencia de la Corte de Constitucional (20-12-IN/20)

Representantes de comunidades indígenas presentaron una acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1 al 8 del Acuerdo N.º 080 del Ministerio del Ambiente del 13 de mayo 2010. Este Acuerdo declara Bosque y Vegetación Protector al “Triángulo de Cuembí”, quedando sujeta esta área al Sistema Nacional de Bosques Protectores y prohibiendo actividades no compatibles con el Acuerdo”. En la zona viven 23 comunidades Kichwa, las cuales alegaron que el Acuerdo vulnera sus derechos constitucionales a la vivienda, la alimentación, la identidad cultural, los derechos colectivos a las tradiciones ancestrales, a mantener sus tierras ancestrales, a conservar sus prácticas en el manejo del entorno natural, a la consulta previa de medidas que afecten su cultura y a ser consultados antes de tomar una medida normativa. Por su lado, el Ministerio del Ambiente respondió que había tomado en cuenta un informe técnico favorable para la Declaratoria de parte del director nacional forestal para proteger el medio ambiente y defendió la constitucionalidad del Acuerdo, expresando que no se les prohibían actividades de vivienda y alimentación y que se había hecho un reconocimiento explícito de los asentamientos indígenas presentes, sin embargo, el artículo 4º del Acuerdo reconoce los asentamientos indígenas y las tierras con título de propiedad. En cuanto a la consulta prelegislativa, el Ministerio expresó que no era procedente por ser privativa de la Asamblea Nacional.

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75.- “A criterio de esta Corte, la participación efectiva de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas garantizada por el derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado, exige que el Estado establezca consultas efectivas, previa y debidamente informadas con las comunidades indígenas en relación con los actos y decisiones relacionadas con planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables, que puedan afectar sus territorios tradicionales, y que éstas se realicen en un plazo razonable. Dicha información debe ser clara y accesible y, de ser necesario, transmitida a través de intérpretes autorizados o en un idioma que permita a los miembros de los pueblos y comunidades involucrados, comprenderla de forma plena. Además, el ejercicio de este derecho no puede estar condicionado a la tenencia de un título de propiedad o su inscripción.”

76.- “Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte IDH” o “Corte Interamericana”) ha señalado, “la obligación de consultar es responsabilidad del Estado por lo que la planificación y realización del proceso de consulta no es un deber que pueda eludirse delegándolo en una empresa privada o en terceros, mucho menos en la misma empresa interesada en la explotación de los recursos en el territorio de  la comunidad sujeto de la consulta.”

79.- “Mediante sentencia No. 001-10-SIN-CC, la Corte Constitucional analizó la naturaleza de la consulta prelegislativa y determinó que es “un derecho constitucional colectivo, un requisito previo sine qua non que condiciona la constitucionalidad de cualquier medida de índole legislativa que pudiera afectar cualquiera de los derechos colectivos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades del Ecuador”.

81.- “De lo anterior surge que la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas, consagrada a nivel internacional de manera general como el derecho a la consulta previa, ha sido traducida en la normativa ecuatoriana en dos vías de consulta, dependiendo de si se trata de planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables o si, por el contrario, se trata de otras decisiones que puedan afectar derechos colectivos. El artículo 57.7 de la Constitución contempla una forma de consulta que debe realizarse previo a la toma de decisiones relacionadas con planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables; mientras que el artículo 57.17 de la Constitución contempla el derecho a la consulta en asuntos no relacionados con planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables, garantizando así la participación en cualquier decisión que pueda afectar derechos colectivos. Ambos tipos de consulta deben efectuarse de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, de manera tal que la consulta no se limite ni se agote en un mero trámite formal.”

82.- “…En consecuencia, esta Corte no identifica que el acuerdo impugnado contraríe la norma constitucional contenida en el artículo 57 numeral 7.”

85.- “En la sentencia No. 001-10-SIN-CC, la Corte Constitucional señaló los parámetros generales y directrices acerca del proceso de consulta prelegislativa, hasta que la Función Legislativa emita la ley correspondiente. Al referirse a las características concretas de la consulta prelegislativa, la Corte consideró que los sujetos consultados son las “comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios que puedan verse afectados en sus derechos colectivos, de manera práctica y real, por efectos de la aplicación de una ley”; y que el sujeto consultante sería la Asamblea Nacional.”

88.- "Con respecto al primer punto, si bien es posible entender al término “medidas legislativas” como medidas adoptadas exclusivamente por la Asamblea Nacional, como órgano connatural a la potestad legislativa, también es posible interpretarlo, de manera general, como medidas adoptadas en ejercicio de la potestad normativa, en tanto esta interpretación resulta más favorable para la plena vigencia de los derechos. A juicio de esta Corte, es necesario reconocer que los órganos con potestad normativa –además de la Asamblea Nacional- podrían llegar a expedir medidas normativas que afecten o tengan un impacto en los derechos colectivos de los pueblos y comunidades referidas."

92.- “En consecuencia, como se desprende de los instrumentos internacionales citados, los cuales forman parte del bloque de constitucionalidad y por ende son normas constitucionales, así como del propio texto constitucional, el derecho a ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos, no se limita a la adopción de medidas expedidas por el órgano legislativo sino, de manera general, a medidas normativas y administrativas. No existe en el texto constitucional limitación alguna para considerar que este derecho no resulte aplicable a la expedición de otros actos normativos expedidos por parte de cualquier órgano con potestad normativa o administrativa. Por el contrario, en aplicación directa del Convenio No. 169 de la OIT, procede la consulta prelegislativa previo a la emisión de toda medida legislativa o administrativa que tenga la potencialidad de afectar derechos colectivos, los cuales se encuentran taxativamente enumerados en la Constitución ecuatoriana y en los instrumentos internacionales aplicables.”

89.- “Al respecto, esta Corte enfatiza en que el artículo 84 de la Constitución exige que la Asamblea Nacional y, además, todo órgano con potestad normativa adecúe, formal y materialmente, sus disposiciones a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales. En ese sentido, tanto las disposiciones normativas emitidas por la Asamblea como aquellas emitidas por otro órgano con potestad normativa, tienen la potencialidad de afectar derechos colectivos y, por ende, pueden requerir de consulta prelegislativa antes de su expedición."

95.- “Tanto la Corte IDH como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “CIDH” o “Comisión Interamericana”) han identificado que la determinación de las áreas naturales protegidas sin consulta afecta la posesión y el uso de las tierras y territorios de los pueblos y comunidades. En este sentido, ha enfatizado que la consulta antes de la determinación de áreas protegidas es necesaria para evitar que dicha determinación coincida con un territorio ancestral, considerando además que la prohibición de las actividades que derivan de un área protegida tiene efectos en los derechos como propiedad e identidad cultural, debido a que dichos recursos no pueden ser explotados por los pueblos y comunidades para su subsistencia. Así lo establece también el Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, quien con posterioridad a su visita a Ecuador llevada a cabo en 2019, concluyó que “el establecimiento y gestión de áreas protegidas y otras figuras de protección sobre tierras y territorios de los pueblos indígenas deberán estar sujetos a consultas adecuadas y a su consentimiento libre, previo e informado”.

96.-“A juicio de esta Corte, en el presente caso, la consulta prelegislativa a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas de la zona del Triángulo de Cuembí, debió cumplirse de manera obligatoria y previa a la expedición del Acuerdo Ministerial No. 080, toda vez que el mencionado Acuerdo constituye una medida administrativa que, como toda declaratoria de una zona como bosque protector, supone la limitación de ciertas actividades con la finalidad de asegurar que la declaratoria cumpla con sus funciones ambientales de “conservar el agua, el suelo, la flora y la fauna silvestre”; limitación que podría afectar ciertos derechos colectivos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas que habitan en la zona y subsisten en y a través de ella. En este sentido, esta Corte concuerda con el criterio vertido en el párr. 95 supra, de que la determinación de áreas protegidas, si bien tiene un objetivo legítimo desde la perspectiva medioambiental, tiene la potencialidad de afectar derechos colectivos y, por ende, debe ser consultada. Esta Corte considera que la referida consulta prelegislativa puede constituir un mecanismo adecuado para armonizar los fines ambientales con las prácticas ancestrales.”

102. “En consecuencia, esta Corte considera que, en el presente caso, la falta de consulta prelegislativa previo a la expedición del Acuerdo Ministerial No. 080 deriva en que este sea inconstitucional tanto por el fondo como por la forma.”

114.- “Ahora bien, es necesario recordar que el derecho a la posesión de tierras tradicionales o ancestrales es anterior al reconocimiento formal que realiza el Estado, por lo que el reconocimiento oficial de la posesión de tierras y territorios indígenas tiene efectos meramente declarativos y no constitutivos. En el caso de pueblos, nacionalidades y comunidades que han ocupado sus tierras ancestrales y tradicionales de acuerdo con sus prácticas consuetudinarias – pero que carecen de un título formal de propiedad – la posesión de la tierra debería bastar para que obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.”

117.- “En este marco, esta Corte enfatiza la obligación que tiene el Estado de proveer certeza jurídica respecto de los territorios ancestrales. Para ello, el Estado debe implementar procesos de reconocimiento, delimitación, demarcación, y titulación de las tierras y territorios de los pueblos y comunidades, garantizando el uso y goce de sus territorios tradicionales, y otorgando seguridad jurídica frente a la acción de terceros o de propios agentes del Estado. Entre los factores que causan inseguridad jurídica se encuentran: la posesión de títulos de propiedad no reconocidos jurídicamente; títulos de propiedad que están en conflicto con otros títulos; títulos que no están registrados plenamente; así como títulos que no están reconocidos.”

123.- “Al respecto, esta Corte observa que en el bosque declarado como protegido todavía permanecen comunidades que históricamente han ocupado dichos territorios pero que no han sido beneficiarios de la adjudicación de las tierras respectivas. A diferencia de lo señalado por el Ministerio de Ambiente, el artículo 4 del acuerdo impugnado desconoce la posesión tradicional o ancestral de dichos territorios, la cual conforme se señaló en párrafos anteriores, tiene efectos equivalentes al título pleno emitido por el Estado y otorga a las comunidades el derecho al reconocimiento oficial de su propiedad y registro.”

124.- “A juicio de esta Corte, es contrario al derecho colectivo reconocido en el artículo 57 numeral 5 de la Constitución, considerar las tierras y territorios indígenas como tierras de propiedad del Estado, por carecer las comunidades y pueblos de un título formal o no estar registradas bajo dicho título. Esta Corte considera que el derecho a la propiedad de los pueblos y comunidades, para ser efectivo, no puede ni debe estar sujeto a la existencia previa de un título de propiedad, puesto que aquello desconoce el uso y posesión tradicional y ancestral de las tierras y recursos. El artículo 4 del acuerdo impugnado al reconocer únicamente a los pueblos y comunidades con título de propiedad, desconoce el derecho a la propiedad territorial que como se ha venido reiterando en la presente decisión, no se fundamenta en el reconocimiento oficial del Estado, sino en el uso y posesión tradicional o ancestral de las tierras y recursos."

157.- “Igualmente, esta Corte resalta la importancia de que las consultas se realicen en cumplimiento de los parámetros señalados en la sentencia No. 001-10-SIN-CC y reiterados en la sentencia No. 38-13-IS/19, estos son:

  1. El carácter flexible del procedimiento de consulta de acuerdo con el derecho interno de cada Estado y las tradiciones, usos y costumbres de los pueblos consultados;
  2. El carácter previo;
  3. El carácter público e informado;
  4. El reconocimiento de que la consulta no se agota con la mera información o difusión pública de la medida;
  5. La obligación de actuar de buena fe de todos los involucrados;
  6. El deber de difusión pública del proceso y la utilización de un tiempo razonable para cada una de las fases del proceso;
  7. La definición previa y concertada de los sujetos y del procedimiento;
  8. El respeto a la estructura social y a los sistemas de Autoridad y Representación de los pueblos consultados;
  9. El carácter sistemático y formalizado;”

158.- “A lo anterior deben agregarse y considerarse los siguientes parámetros:

  1.  La finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas propuestas;
  2. Los compromisos alcanzados mediante este proceso deben ejecutarse de buena fe;
  3. El carácter indelegable. El sujeto obligado a cumplir con el proceso de consulta es el Estado en todos sus niveles y no puede confundirse esta obligación con la “socialización” o el “entendimiento” que realicen terceros en los procesos de consulta.”

Decisión

La Corte Constitucional concluyó que el acuerdo impugnado era inconstitucional de fondo y forma por vulnerar los derechos de las comunidades indígenas a ser consultadas antes de la adopción de medidas legislativas que pueda afectar cualquiera de sus derechos y mantener sus tierras ancestrales. Sin embargo, reconoce la importancia de la norma declaratoria de bosques protectores y expulsarla del ordenamiento jurídica de manera inmediata, podría resultar contrario a la protección de otros derechos constitucionales por lo cual otorga la declaratoria de constitucionalidad con efectos diferidos. De esta manera, deja vigente el Acuerdo Ministerial N.º 80 por el plazo de un año, y de no realizarse en este plazo la consulta, el Acuerdo pierde su vigencia. Se solicita al Ministerio del Ambiente emprender las gestiones necesarias para realizar una consulta prelegislativa a las comunas, comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas que posean o no un título de tierras realizando una verificación diligente de cuáles son los pueblos y comunidades asentados en la zona y garantizar su participación efectiva. Establece que se debe hacer la consulta de buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas formales y que guarde armonía con lo resuelto en la sentencia de la Corte Constitucional. Se dispone que la Defensoría del Pueblo actúe como garante de la consulta.

País

Fecha de la sentencia

01/07/2020

Órgano resolutor

Corte de Constitucional